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学界观察|培育节能环保产业成支柱产业,仅为拉动增长吗

2019/9/11 21:28:52

学界观察|培育节能环保产业成支柱产业,仅为拉动增长吗

今年李克强总理所做的《政府工作报告》中,首次明确把“节能环保产业培育成为我国发展的一大支柱产业”。对此,当下有一种理解,即把其与当前中国经济下行压力较大联系起来,认为目的就是为了拉动增长。这种观点有其道理,但有失偏颇。


节能环保产业指什么?

 

有关节能环保产业的范畴,世界各国和地区在名称、界定和分类方法上不尽相同。譬如,在欧盟,绿色环保产业等同于“生态产业”或者“环境产品和服务产业”。“生态产业”和“环境产品和服务产业”的首要目的是发展技术,以及用于测量、预防、限制、减缓环境污染对水体、大气、土壤损害的产品和服务,这些产品和服务同样也可以用来解决垃圾、噪音和生态系统等方面的环境问题。欧盟还将“生态产业”分为狭义和广义两种。狭义上的“生态产业”部门,主要集中于污染治理和资源利用上。污染治理部分包括大气污染控制、废水处理、固废处理、土壤和地下水修复、噪音和振动控制等,而资源利用部分则主要包括循环利用、可再生能源、供水以及维持生物多样性等方面。广义上的“生态产业”部门,则包括了生态建筑、交通产业、造纸产业、建筑材料,等等。

 

从《政府工作报告》有关节能环保产业的阐述中,可以看出我国在节能环保产业上的发展重点,大致分为“节能环保先进技术装备”和“节能环保的产品和服务”两部分。但是,为了更好地从绿色发展的需要出发理解节能环保产业,我们有必要从节能环保产业与绿色发展全生命周期之间的关系来进一步明晰其中的内涵,将节能环保产业划分为“直接”和“间接”两种。

 

“直接”而言,节能环保产业是指专门用于环境污染整治及其相关治理的各种产品、技术及行业,譬如,污水处理设备设施等。而就“间接”而言,绿色环保产业则是覆盖所有与环境保护相关的各种产业,从材料技术研发、节能环保型产品的消费一直到绿色金融,只要对环境保护做出贡献的,都可以认定为节能环保产业,譬如,清洁能源、节能型电器、绿色保险信贷,等等。也正是在不同界定范围的基础上,才有了从10万亿到40万亿不等的节能环保产业规模的计算结果。


与供给侧结构性改革有啥关系?

 

综上所述,可以看出,发展节能环保产业的根本目的在于,如何在最大程度上动员各种要素和资源,投入到与环境保护相关的产业中,特别是投入到环境治理、污染防治以及资源利用等有关的过程和领域中,扭转环境质量持续下滑的趋势。从经济层面上看,节能环保产业的科学发展,可以为环境治理和污染防治创造必需的物质和经济基础,以及作为一种产业,它可以形成相应的价值量对经济增长作出贡献。但更重要的是,绿色环保产业的发展实则是一种供给侧意义上的产业发展和产业变革,可以帮助经济社会极大地提高绿色发展政策以及绿色发展进程的效率,发挥“激励相容”的政策效应,为整个国民经济社会的发展发挥绿色支撑作用。

 

这种供给侧意义上产业发展和产业变革的价值,从文件表述中也可以看出来。今年《政府工作报告》中,明确了2016年的8项主要工作,其中第6项是“加大环境治理力度,推动绿色发展取得新突破”。进一步纵观全部内容,可以明显看到,绿色发展的政策重点不单单只是“环境规制”,同时,如何在进一步突出和发挥绿色发展经济属性的基础上,通过发展“节能环保产业”来实现经济发展与环境改善之间的“双赢”将成为未来的工作重点。

 

近日公布的“十三五”发展规划报告,也特别强调,为了进一步推动绿色发展,未来5年要将绿色环保产业发展成为国民经济重要的产业部门。在规划报告的第48章,专门对绿色环保产业在未来5年里的发展做了阐释,其中强调,要“培育服务主体,推广节能环保产品,支持技术装备和服务模式创新,完善政策机制,促进节能环保产业发展壮大” 。

 

无论是《政府工作报告》,还是“十三五”规划报告,都实则对节能环保产业在中长期里的发展提出了较高的要求,在产业定位、市场供求、体制机制以及发展重点等方面确定了节能环保产业的发展方向。而这种发展显然并不只是短期经济增长意义上的。

 


如何发挥“激励相容”效应?

 

把节能环保产业培育成为支柱产业,理解为就是为了拉动增长,从深层来看,还是因为没有正确看待和理解环境保护与发展的关系。环境保护与发展之间不是对立的,同样也不能简单地认为,发展节能环保产业的目的就只是增长意义上的。未来,要实现环境保护与发展之间的协调推进,政策的选择和制定是一个重要因素。

 

到目前为止,在绿色发展的政策路径选择上,理论上已知、实践上可用的有环境规制、产权安排、市场交易等几种典型政策工具。传统理论并未将绿色环保产业的发展纳入到环境政策的范围内。但事实上,基于上述有关节能环保产业内涵的解释,可以发现,这个产业在解决环境问题的过程中发挥着至关重要的作用,尤其是,它可以通过与其他环境政策的互动,发挥“激励相容”的积极作用,也就是通过政策之间的“竞争”来促进各种环境政策更为有效地服务于绿色发展这个终极目标。

 

从流程上来看,环境治理可以简单地分为“源头治理”和“末端治理”两部分。源头治理表现为对污染排放的治理,不论生产或者消费本身处在社会经济的哪个环节,其排放的污染都会在不同程度上影响到环境的质量,为此,包括减排、控排等在内的污染排放治理相当于是在源头上来解决环境问题。

 

与此同时,生产和消费过程一旦排放出各种污染物,环境就受到了这些污染物的影响,在超出环境承载力的情况下,这种影响会波及社会经济各个领域。为此,有必要采取应对措施,一方面通过环保设备设施减缓这些污染物对环境本身的影响,另一方面,则体现为改善卫生医疗等方面的应对水平来提高适应性。这就是末端治理。

 

从这些方面都可以看出,源头和末端治理都离不开节能环保产业,即基于源头治理的“减排类”绿色环保产业和基于末端治理的“减缓类”绿色环保产业。

 

节能环保产业助力于绿色发展的另一个重要作用在于,提高环境政策的“弹性”,产生激励相容的效果。从全社会环境治理的视角看,有系列的政策工具可供选择,最为典型的包括总量控制、排污许可证、排污权交易以及环境税等,这些政策工具在治理环境上都各有长处,也各有其特定的成本结构。但无论是哪种,都存在一个成本—收益基础上的效率问题,我们有必要选择既能实现既定环境目标,又可以在最大程度上节约社会成本的政策工具。

 

就此而言,相比其他政策工具,发展节能环保产业的好处在于,可以在为其他环境政策工具提供“替代性”可能的基础上,推动提高其他环境政策工具的效率。以排污权交易为例,均衡的、也是最优的交易价格,取决于企业购买排污权的边际成本与边际减排成本相等时所支付的购买成本。如前所述,企业的边际减排成本与节能环保产业的发展成熟度息息相关,后者的成熟发展会降低企业边际减排成本,从而也就降低均衡状态下排污权的购买成本。由此可以发现,节能环保产业与排污权交易市场尽管是两个不同的体系,但却存在内在的相互替代和竞争关系,而替代和竞争的结果就是,大大提高了环境规制政策的效率,降低了成本,这充分证明了节能环保产业在环境政策上的激励相容效果。

 

综上所述,未来我国节能环保产业发展的一个思路,是应从环境政策规制和改革的视角来理解和推进,其要旨是既要在绿色的基础上为经济发展进行“结构性减压”,同时又借助于绿色环保产业为经济发展“结构性加压”。在此过程中,我们要同步发挥节能环保产业在经济增长上的某种“支柱性”的产业影响,同时,更为重要的是,要将这种“支柱性”的产业影响落实到推动绿色发展的功效上。当然,在发展节能环保产业的过程中,要警惕并解决节能环保产业发展中所可能出现的“过热”、“过乱”等问题,确保其理性发展。

 

2016年是“十三五”开局之年,在此期间大力发展节能环保产业的最大出发点和必要性,仍在于环境质量的提高和经济社会的全面有序发展。而要实现这一点,构建包括节能环保产业在内的全方位立体式绿色发展政策体系是必经之路。显然,节能环保产业将迎来其发展历史上的重要时刻。

 

题图来源:视觉中国  (本文仅代表作者个人观点。栏目编辑:王珍、李小佳,编辑邮箱:shhgcsxh@163.com)